近日，工信部、國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），《指導(dǎo)意見(jiàn)》針對(duì)“十四五”期間中國(guó)鋼鐵行業(yè)進(jìn)行高質(zhì)量發(fā)展給出了核心指導(dǎo)思想及基本原則，并細(xì)化列舉了“十四五”期間鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要目標(biāo)及達(dá)成目標(biāo)需要完成的主要任務(wù)。

對(duì)于《指導(dǎo)意見(jiàn)》的理解，首先要明確的是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是在2020年12月31日工信部發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求稿》）的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間收集業(yè)內(nèi)專家學(xué)者、各地鋼鐵行業(yè)協(xié)會(huì)、主要無(wú)縫厚壁鋼管廠家等反饋內(nèi)容，并結(jié)合《“十四五”原材料工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《原材料規(guī)劃》）以及《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《節(jié)能減排》)內(nèi)鋼鐵行業(yè)相關(guān)條例整合而成的，對(duì)于目前的中國(guó)鋼鐵行業(yè)而言，《指導(dǎo)意見(jiàn)》具有“錨定”的重要地位。

一.《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的重點(diǎn)變化梳理

1. 指導(dǎo)思想主體內(nèi)容由《征求稿》換為類似《原材料規(guī)劃》對(duì)應(yīng)部分，并額外提出加快推進(jìn)鋼鐵工業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定
2. 基本原則由《征求稿》中的“堅(jiān)持新發(fā)展理念、堅(jiān)持改革開放、堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”換為“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展、堅(jiān)持總量控制、堅(jiān)持綠色低碳、堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。
3. 主要目標(biāo)方面描述額外強(qiáng)調(diào)了行業(yè)布局結(jié)構(gòu)，資源供應(yīng)穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及創(chuàng)新發(fā)展部分新增了低碳冶金、薄帶鑄軋的工藝突破要求，打造智能工廠數(shù)量要求由50個(gè)降為30個(gè)，裝備水平及短板材料比例要求沒(méi)有提及。資源保障方面大幅改動(dòng)，不再提及“國(guó)內(nèi)鐵金屬自給率達(dá)到45%、打造1-2個(gè)海外權(quán)益礦山、權(quán)益礦占進(jìn)口礦比重超20%“的指標(biāo)要求，轉(zhuǎn)為“國(guó)內(nèi)鐵礦山產(chǎn)能、規(guī)模、集約化水平大幅提升，廢鋼回收加工體系基本健全，利用水平顯著提高”，并且將“國(guó)內(nèi)年產(chǎn)廢鋼資源量達(dá)到3億噸”的描述更換為“鋼鐵工業(yè)利用廢鋼資源量達(dá)到3億噸以上”。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，產(chǎn)業(yè)集中度要求由“力爭(zhēng)前5位鋼鐵企業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度達(dá)到40%，前10位鋼鐵企業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度達(dá)到60%”簡(jiǎn)化為“鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中度大幅提高”。電爐鋼產(chǎn)量占比要求從“15%以上，力爭(zhēng)達(dá)到20%”換為“15%以上”，并且不再提及《征求稿》和《原材料規(guī)劃》中都提到的“廢鋼比30%”的描述。綠色低碳部分也是文件重點(diǎn)之一。首先，超低排放改造完成率沿用了《征求稿》意見(jiàn)的“80%”而不是《節(jié)能減排》中的“完成5.3億噸鋼鐵產(chǎn)能超低排放改造”。能耗降低要求由《征求稿》中的“能源消耗總量和強(qiáng)度均降低5%以上”到《原材料規(guī)劃》中的“鋼鐵行業(yè)噸鋼綜合能耗降低 2%”最終敲定為“噸鋼綜合能耗降低2%以上”?！傲?zhēng)率先實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰”的描述替換成了“確保2030年前碳達(dá)峰”。供給質(zhì)量部分完全重置，《征求稿》原為“質(zhì)量效益”，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中關(guān)于效益部分的描述如行業(yè)平均勞動(dòng)生產(chǎn)率及行業(yè)利潤(rùn)率的具體指標(biāo)要求都不再涉及，轉(zhuǎn)為主要強(qiáng)調(diào)“高端鋼鐵產(chǎn)品供給能力大幅增強(qiáng)”，并且將每年突破關(guān)鍵鋼鐵材料的數(shù)量要求由“3-5種”換為“5種左右”。
4. 主要任務(wù)的條目框架與《征求稿》一致。增強(qiáng)行業(yè)創(chuàng)新能力任務(wù)新強(qiáng)調(diào)了“發(fā)揮新材料生產(chǎn)應(yīng)用示范平臺(tái)作用，建立健全關(guān)鍵領(lǐng)域鋼鐵新材料上下游合作機(jī)制，搭建重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”。標(biāo)準(zhǔn)制定方面的描述由“制定發(fā)布一批先進(jìn)適用的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”替換為“制定發(fā)布一批基礎(chǔ)通用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”。嚴(yán)禁新增鋼鐵產(chǎn)能任務(wù)的措辭更加嚴(yán)格，著重強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)決遏制鋼鐵冶煉項(xiàng)目盲目建設(shè)”，將《征求稿》中的“推動(dòng)落后產(chǎn)能退出”、“建立產(chǎn)量約束機(jī)制”升級(jí)為“推動(dòng)落后產(chǎn)能應(yīng)去盡去落實(shí)差別化調(diào)控政策”。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)任務(wù)中，“支持地方自行提高淘汰標(biāo)準(zhǔn)”變?yōu)榱恕肮膭?lì)重點(diǎn)區(qū)域提高淘汰標(biāo)準(zhǔn)”，新增強(qiáng)調(diào)內(nèi)容“未完成產(chǎn)能總量控制目標(biāo)的地區(qū)不得轉(zhuǎn)入鋼鐵產(chǎn)能”。對(duì)于確有必要新建和搬遷建設(shè)的鋼鐵冶煉項(xiàng)目的要求由“必須按照鋼鐵行業(yè)最先進(jìn)工藝裝備水平和最領(lǐng)先指標(biāo)建設(shè)”弱化為了“必須按照先進(jìn)工藝裝備水平建設(shè)”。推進(jìn)企業(yè)兼并重組任務(wù)描述變化較少，主要變化為從“推進(jìn)區(qū)域內(nèi)鋼鐵企業(yè)兼并重組”擴(kuò)大到“鼓勵(lì)鋼鐵企業(yè)跨區(qū)域、跨所有制兼并重組”，并新增強(qiáng)調(diào)了“增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力”和“妥善做好鋼鐵企業(yè)兼并重組中的職工安置”。有序發(fā)展電爐煉鋼任務(wù)內(nèi)容大幅簡(jiǎn)化，“推進(jìn)廢鋼資源高質(zhì)高效利用”成為主題，并配合近期發(fā)布的《關(guān)于加快推動(dòng)工業(yè)資源綜合利用的實(shí)施方案》中對(duì)于再生資源高效循環(huán)利用的相關(guān)內(nèi)容提出“鼓勵(lì)在中心城市、城市集群周邊布局中小型電爐鋼企業(yè)”。遴選優(yōu) 勢(shì)標(biāo)桿電爐煉鋼和廢鋼加工配送企業(yè)數(shù)量由“5-10家”調(diào)整為“8家左右”。深入推進(jìn)綠色低碳任務(wù)要求內(nèi)容減少了很多細(xì)節(jié)要求，更強(qiáng)調(diào)方向。去除了“各地可結(jié)合自身實(shí)際明確鋼鐵企業(yè)實(shí)現(xiàn)超低排放改造的期限，對(duì)未按期達(dá)標(biāo)的鋼鐵企業(yè)一律停產(chǎn)”的要求，新增內(nèi)容主要與差別化電價(jià)政策以及鋼結(jié)構(gòu)有關(guān)。大力發(fā)展智能制造任務(wù)對(duì)《征求稿》中的個(gè)別舉例進(jìn)行了調(diào)整并“鼓勵(lì)企業(yè)大力推進(jìn)智慧物流”。大幅提升供給質(zhì)量任務(wù)變化較小，新增提出“開展規(guī)模化定制、遠(yuǎn)程運(yùn)維服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同制造、電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)”。提高資源保障能力任務(wù)也是本次改動(dòng)較多的部分之一。在“加快推進(jìn)國(guó)際鐵礦石資源合作”相關(guān)內(nèi)容中合作區(qū)域的詳細(xì)描述都不再提及，研究建立鐵礦石定價(jià)權(quán)體系相關(guān)內(nèi)容也簡(jiǎn)化為了“完善鐵礦石合理定價(jià)機(jī)制”。刪除了《征求稿》中的“發(fā)揮鐵礦石期貨的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能”，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)“完善鐵礦石期貨市場(chǎng)建設(shè)”，并且新增“鼓勵(lì)企業(yè)開展港口混礦業(yè)務(wù)，增加港口庫(kù)存，發(fā)揮港口庫(kù)存對(duì)資源保障的緩沖作用”的要求。提升開放合作水平任務(wù)中最大的變化為明確描述了“鼓勵(lì)生鐵、直接還原鐵、再生鋼鐵原料、鋼坯、鋼錠等資源性產(chǎn)品和半制成品進(jìn)口”，并且鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)加強(qiáng)合作的企業(yè)維度由“鋼鐵、礦山企業(yè)”擴(kuò)展為“鋼鐵、礦山、航運(yùn)企業(yè)”。維護(hù)公平市場(chǎng)秩序任務(wù)修改了部分對(duì)于擅自新增產(chǎn)能的處罰途徑，并新增“支持開展‘對(duì)標(biāo)挖潛、技改升級(jí)’”的描述。

   附表：

二.鋼鐵工業(yè)應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待《指導(dǎo)意見(jiàn)》內(nèi)容？

首先，在理解《指導(dǎo)意見(jiàn)》的內(nèi)容之前，有一個(gè)基本設(shè)定需要放在心上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是一個(gè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)一年時(shí)間的反饋意見(jiàn)整理，它對(duì)于《征求稿》的修改可能會(huì)偏向修復(fù)鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展在過(guò)去一年的市場(chǎng)表現(xiàn)中暴露出的一些問(wèn)題。從內(nèi)容分類上來(lái)看，我們將兩份文件綜合起來(lái)看可以分為三類：一類是經(jīng)過(guò)一年時(shí)間及期間其他政策發(fā)布之后依然保留下來(lái)的內(nèi)容；二類是《征求稿》中存在但正式文件中沒(méi)有保留的內(nèi)容；三類是正式文件中基于《征求稿》進(jìn)行細(xì)節(jié)修改以及全新的補(bǔ)充內(nèi)容。詳細(xì)內(nèi)容區(qū)分請(qǐng)見(jiàn)文后附表。我們建議在對(duì)待《指導(dǎo)意見(jiàn)》內(nèi)容時(shí)，要帶著基本設(shè)定，三類內(nèi)容區(qū)分對(duì)待。

1. 保留內(nèi)容才是真正核心，需要堅(jiān)決地貫徹實(shí)施。

市場(chǎng)在指導(dǎo)性文件出臺(tái)后都會(huì)習(xí)慣性地關(guān)注調(diào)整和新增內(nèi)容，這對(duì)于把握市場(chǎng)風(fēng)向和調(diào)整企業(yè)規(guī)劃都非常重要。但是我們還是要建議鋼鐵工業(yè)從業(yè)人員更加重視保留內(nèi)容。如果一個(gè)對(duì)于鋼鐵行業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，在一年多以前就被提出，并且經(jīng)過(guò)2021年這樣跌宕起伏的行情變化、吸收各方修改意見(jiàn)后依然作為正式文件中的指導(dǎo)意見(jiàn)出現(xiàn)，那么它對(duì)于鋼鐵行業(yè)十四五期間的高質(zhì)量發(fā)展一定是契合度最高的一類。

縱觀兩文件對(duì)比情況，前后一致的部分仍占多數(shù)，這表明鋼鐵工業(yè)在“十四五”期間面臨的主要問(wèn)題及國(guó)家對(duì)于行業(yè)進(jìn)步的總體方向沒(méi)有發(fā)生改變。創(chuàng)新能力顯著增強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、綠色低碳深入推進(jìn)、資源保障大幅改善、供給質(zhì)量持續(xù)提升會(huì)繼續(xù)作為整個(gè)行業(yè)升級(jí)的目標(biāo)，需要堅(jiān)決地貫徹實(shí)施。

2. 新增或調(diào)整內(nèi)容蘊(yùn)含市場(chǎng)機(jī)遇，需要特別關(guān)注。

這類內(nèi)容由于出現(xiàn)了對(duì)先前文件內(nèi)容的修改、補(bǔ)充或新增，總體可以看作是“新”內(nèi)容，往往在其中蘊(yùn)含著可能被市場(chǎng)理解為態(tài)度轉(zhuǎn)變的“彩蛋”部分。中短期市場(chǎng)對(duì)此類內(nèi)容較為敏感，所以鋼鐵行業(yè)從業(yè)人員也應(yīng)充分理解內(nèi)容變化背后的意圖。

從本次內(nèi)容調(diào)整的角度來(lái)看，與鐵礦石及廢鋼資源相關(guān)的調(diào)整較多，其次是部分量化指標(biāo)的調(diào)整或模糊化處理以及綠色低碳方面的要求，可見(jiàn)在《征求稿》發(fā)布到《指導(dǎo)意見(jiàn)》正式發(fā)布的一年時(shí)間內(nèi)，原料資源的安全保障及整體行業(yè)穩(wěn)定性成為了比較明顯的調(diào)整方向。相較于制定明確而激進(jìn)的指標(biāo)來(lái)約束行業(yè)行為來(lái)盡快完成高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，正式文件更加含蓄求穩(wěn)，防止行業(yè)出現(xiàn)按圖索驥、層層加碼的不必要行為。典型的例子如碳達(dá)峰的時(shí)間要求從2025年延遲到了2030年，不再提及鐵礦石期貨的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能等等。

但是，新內(nèi)容釋放的新信號(hào)在市場(chǎng)中同樣存在過(guò)度解讀的問(wèn)題，我們著重建議，在對(duì)新信號(hào)進(jìn)行解讀時(shí)一定需要《指導(dǎo)意見(jiàn)》的目的和基本設(shè)定放在心上，并且不能忽視其他指導(dǎo)性文件中對(duì)于鋼鐵行業(yè)的要求。

3. 未保留內(nèi)容并非不作要求，需要正確認(rèn)識(shí)，切勿掉以輕心。

與前兩類內(nèi)容相比，未保留類內(nèi)容雖然沒(méi)有在《指導(dǎo)意見(jiàn)》上出現(xiàn)，但其重要性并不弱于另外兩者。市場(chǎng)關(guān)注到部分內(nèi)容在正式文件中不再提及后會(huì)自然地反應(yīng)是該內(nèi)容不再要求或不再重要了，才會(huì)在最后內(nèi)容中不再保留，這實(shí)際上是一種比較危險(xiǎn)的反應(yīng)，因?yàn)樗小墩髑蟾濉返膬?nèi)容都是工信部在向社會(huì)征求意見(jiàn)時(shí)重視的事，沒(méi)有保留的原因可能只是內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)化或者市場(chǎng)反饋不太適合作為指導(dǎo)內(nèi)容，并不代表這部分內(nèi)容不重要或者不做要求。

舉例來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)關(guān)注到“廢鋼比達(dá)到30%”的說(shuō)法刪除了，就出現(xiàn)理解為不強(qiáng)制要求多用廢鋼，生產(chǎn)企業(yè)又可以更多使用鐵水來(lái)進(jìn)行粗鋼生產(chǎn)的觀點(diǎn)，這顯然與電爐煉鋼占總產(chǎn)量15%以上、鋼鐵工業(yè)利用廢鋼資源量達(dá)到3億噸以上、噸鋼綜合能耗降低2%以上等要求相違背，屬于錯(cuò)誤的理解。我們建議市場(chǎng)切勿因?yàn)閮?nèi)容不保留而嘗試反向操作，這必然是危險(xiǎn)密集的區(qū)域。

三. 總結(jié)

鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展道阻且長(zhǎng)，三部委給出的《指導(dǎo)意見(jiàn)》也只是行業(yè)健康發(fā)展的輔助材料，鋼鐵行業(yè)在減量發(fā)展的歷史大背景下完成換擋升級(jí)必然會(huì)困難重重，真正達(dá)到目標(biāo)還需整體保持高執(zhí)行力、高自律性、高團(tuán)結(jié)度，重視監(jiān)管層給出的方向指引，不要投機(jī)取巧、逆行倒施。

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